"국토부 정책, 불합리한 부분 있어"

22일(월) 국회의원회관에서 열린 '미집행 도시공원 해법은 없는가?' 토론회가 개최됐다. 토론회에서는 장기미집행 공원문제를 해소하기 위한 국토부 정책과 제도의 한계와 재정확보가 주요 골자로 논의됐다.

양근서 경기도의회 의원은 국토부에서 장기미집행 공원문제를 해소하기 위한 방안인 △도시자연공원구역으로의 전환과 △민간공원조성 활성화, △장기미집행 도시계획시설 해제 가이드라인의 한계를 짚었다.

우선 도시자연공원구역은 '국토의 계획 및 이용에 관한 법률'에 의한 용도구역의 한 종류로, 도시계획시설인 도시자연공원을 폐지하고 용도구역인 도시자연공원구역으로 변경하는 제도이다. 따라서 더이상 '도시계획시설'이 아니기 때문에 일몰제의 대상이 되지 않는 것이다.

그러나 불합리한 부분이 제기됐다. 토지소유자의 재산권 침해가 더욱 심화되는 상황이 되어 헌법재판소의 위헌결정에 역행하는 결과가 됐다는 것이다.

이에 대해 심현보 서울시청 공원조성과 주무관은 서울시의 상황을 밝혔다. 도시계획시설이었을 경우는 지방세특례제한법에 따라 토지주의 재산세가 50% 감면이 됐으나, 구역으로 전환되는 경우 감면이 사라진다. 서울시 같은 경우 공시지가가 비싸기 때문에 세금이 2배가 오르는데, 대부분의 토지주들은 본인의 세금이 감면되고 있었다는 사실을 모르기 때문에 여러 문제가 야기될 수 있다는 것이다.

또한 국토부는 '민간공원조성 특례제도'를 도입하고, 최근 '도시공원부지에서 개발행위 특례에 관한 지침'을 개정해 민간조성 활성화를 추진했다. 그러나 실제 추진하는 지자체는 극소수에 불과하다고 지적했다. 공원은 도시계획시설을 조성하는 것으로 도시계획관련 법률을 비롯한 여러 법률과 연계되어 있는 부분이 많아 추진이 어렵기 때문에 일몰제 문제를 일거에 해결할 수 있는 방안이 되지 못한다는 것이다.

'장기미집행 도시계획시설 해제 가이드라인'에도 여러 문제점이 드러났다.

장기미집행 도시공원의 공원조성계획이 수립되면 2015년 10월부터 시작되는 실효를 2020년 7월 1일까지로 연장할 수 있다. 그러나 재원마련의 현실성이 없어 실제 조성이 되지 않는 경우 마찬가지로 실효되므로 계획수립조차 예산낭비가 될 수 있다. 잠깐의 위기모면인 것이다. 게다가 조성계획이 없는 공원은 당장 올해 10월 실효되기 때문에 가이드라인의 일정상 현실적으로 불가능하다는 지적이다.

김덕삼 가천대 교수도 "실제 지자체에서도 공원조성계획을 수립하다가 현실성이 없어 중단하는 경우가 있다. 지자체가 수립한 계획에 대해 국가에서 얼만큼 재정을 지원해줄 수 있는지 여부가 분명해야 할 것"이라고 말했다. 도시공원은 지방사무이지만 도시계획시설을 구분한 것은 국가이니 국가가 책임져야할 부분도 있다는 것이다.

아울러 국유치 존치방안을 시군에 넘기고 있어, 현실적으로 존치 방안이 없는 지자체의 경우 시군소유지에 대한 개발을 위해 의도적으로 실효시킬 수가 있다. 양근서 의원은 "국유지 존치방안은 중앙정부의 일이며, 국공유지는 실효대상에서 제외시켜야 한다. 필요한 경우 국유지의 무상양여가 필요하다"고 주장했다.

무엇보다도 큰 이슈는 '재정'에 관한 부분이었다. 재정확보에 있어서는 중앙정부와 전국민적 공감대 형성이 무엇보다도 절실하다는 것.

도시자연공원 조성은 '국가사무'로 인식되어야 하며, 중앙정부의 재정지원이 필요하다는 것에 입을 모았다. 현재 도시공원은 지자체 고유사무이기 때문에 정부에서는 재정지원을 하지 않고 있다.

이양주 경기연구원 경영기획본부장은 유사 도시계획시설인 광역도로, 광역철도의 경우 각각 50%, 70%의 국비가 지원되고 있다는 것을 근거로 들었다. 또한 "국가사무에 '자연환경보전'이 있으나 환경부나 산림청의 지원대상에서 '공원'은 제외되어 있다"며 "특히 자연환경보전 목적이 확실한 도시자연공원마저도 지원사업이 없는 실정"이라고 밝혔다.

중앙정부가 재정적으로 지원한다 하더라도 그것만으로는 516㎢에 달하는 장기미집행 도시공원 조성에 필요한 예산 41조원(국토부 도시계획현황통계 기준, 2013)을 충당할 수 없다.

이에 대해 신두섭 한국지방행정연구원 수석연구원은 지방세로 눈을 돌렸다. 이미 지방세로 녹지세를 충당하고 있는 '요코하마시 녹지세'를 소개하고 국내 도입 방안을 제시했다. [요코하마 녹지세 관련기사]

신 연구원은 우리나라 실정에 맞는 도입방안으로 "초기에는 기존 세목인 '지역자원시설세'에 포함해 운영하다 장기적으로는 법정외세를 도입하는 방안"을 제시했다.

지방세에는 보통세와 목적세가 있다. 목적세에는 '지역자원시설세'와 '지방교육세'가 있는데, 바로 '지역자원시설세' 과세대상에 공원녹지개발을 추가하는 방법이다. 기존 세목을 확대해석하는 것이기 때문에 지방세법의 대폭적인 개정없이 용이하게 도입할 수 있다. 일몰제가 시각을 다투는 사안이기 때문에 초기에는 기존 세목 대상을 확대하는 것이 효율적이라는 것이다. 그러나 목적세이기 때문에 그 대상에 공원을 포함할 경우, 징세 후 재원배분이나 과제 기준에 따른 배분이 곤란할 수 있다.

장기적 계획인 '법정외세' 도입은, 지자체의 자율성을 보장하며 결정권과 책임을 주는 방법이다. 지자체마다 처한 상황을 고려해 운영방식을 자율적으로 정하여 운용할 수 있다. 요코하마시의 경우가 이 경우에 해당한다. 그러나 현재로서는 법정외세 도입이 이루어지고 있지 않아 관련 제도적 정비가 필요하며, 도입되는 녹지세와 지역자원 시설세와의 중복성에 대한 논의가 필요하다.

'신세목'으로 도입하는 방안도 있지만 우리나라는 과거 16개 세목을 11개 세목으로 통합하는 과정을 거쳤기 때문에 새로운 세목을 신설하는 것은 어려운 일이다.

그밖에도 △도시공원문제연구회, 중앙 공원위원회 설치, △중앙 도시공원 기본계획 수립, △공원 해제 이후 야기되는 실질적인 문제에 대한 논의의 필요성, △유지관리비를 줄이기 위한 조경(정원이 아닌 자연생태숲 형태), △국민적 공감대 형성의 필요성 등의 의견이 개진됐다.

한편 토론회를 주최한 이노근 의원은 "도시공원 일몰제로 2020년에는 도시공원이 급격히 줄어들 수도 있다. 그럼에도 불구하고 도시공원에 대한 집행관리 권한이 지자체로 이양되어 중앙정부로서는 일정 부분 책임이 면제되어 있는 상황이다. 실제 정부의 대책은 전무한 것이 현실"이라며 "여러 가지 수단을 복합적으로 조합한 대안이 마련되어야 한다"고 전했다.

이노근 의원, 이주영 의원, 김재경 의원

김경환 국토교통부 1차관, 김성균 (사)한국조경학회 교수

이양주 경기연구원 경영기획본부장, 안승홍 (사)한국조경학회 조경정책제도평가센터장, 신두섭 한국지방행정연구원 수석연구원