1기 신도시 정비에 대한 내용을 담은 ‘노후계획도시 정비 및 지원에 관한 특별법안’이 국회 계류 중이다. 다양한 분야에서 노후계획도시에 주목하고 있는 가운데 경관향상을 위해서는 어떠한 노력이 필요할까?

‘노후계획도시 경관 향상을 위한 바람직한 정책 방향 – 고밀도 노후계획도시의 경관을 중심으로’ 특별정책세미나가 (사)한국경관학회 주최로 21일(금) LH 경기남부지역본부 대회의실에서 개최됐다.

‘노후계획도시 정비 및 지원에 관한 특별법안’이 국회 계류중이다. 이번 법안은 1기 신도시 등 노후계획도시의 기반시설이 노후화되고, 주거기능에 비해 자족기능이 미비해 높은 정비 수요가 있다. 그러나 일시에 대규모로 주택공급이 이루어짐에 따라 ‘도시 및 주거환경정비법’ 등의 현행 법률 체계의 한계가 있어 질서있고 체계적인 정비를 통해 계획도시의 주거환경 개선과 자족기능을 확보하기 위해 특별법안 제정이 발의된 것이다.

법안에 따르면 ‘노후계획도시’는 택지조성사업 완료 후 20년 이상 경과한 100㎡ 이상의 택지 등을 말한다.

추진체계는 국토교통부에서 기본방침(정비방향 등)을 설정하고, 지자체에서 기본계획(단계적 정비계획, 이주대책 등)을 수립하면, 민간 제안 또는 지자체 직권으로 특별정비구역을 지정한다. 그리고 사업시행자가 각종 사업을 시행하는 형태이다.

특별정비구역은 역세권 고밀개발이나 모빌리티 연계 광역교통 확충, 블록단위 통합정비 등 하나의 정비사업 단위로 창의적이고 새로운 형태의 사업을 추진할 수 있다.

특별정비구역으로 지정되면 도시재창조를 실현을 위한 도시·건축 특례가 부여된다. ▲안전진단 면제 또는 완화 ▲용도지역 변경 ▲용적률 및 건폐율 상향 ▲통합심의 ▲보조 융자 및 부담금 감면 등이 있다.

사업은 도시정비법, 도시개발법 등 개별법에 따라 시행되며, 단일사업시행자를 지정하거나 총괄사업관리자 제도를 도입한다.

또한 특례에 따른 초과이익을 환수해 공공성을 확보하기 위해 공공임대, 공공분양, 기반시설, 생활SOC, 기여금 등 다양한 방식의 기부채납을 허용한다. 이는 기반시설 재투자에 활용된다.

지자체 주도 및 정부의 기본방침을 통해 지원하는 형태의 이주재택 수립을 의무화한다.

김중은 국토연구원 연구위원은 특별법의 주요 이슈로 ▲노후계획도시의 공간적 범위 설정 기준 ▲특별정비구역의 유형 및 지정 요건 ▲도시경관 및 기반시설 측면의 적정 도시밀도 ▲형평성과 사업성을 모두 고려한 적정 공공기여 수준 ▲이주대책의 유형 및 지원 범위를 꼽았다.

이범현 성결대 교수는 “미래 환경을 고려한 도시공간구조상의 적정한 경관계획이 동시에 수립돼야 하며, 이를 통핸 계획도시의 특성을 극대화해야 한다. 특별법상 상향된 용적률에 대한 적정한 경관계획이 같이 수립돼야 양호한 환경으로 정비가 가능하다”며 경관계획의 필요성을 강조했다.

특별법안에 따르면 특별정비구역의 용적률 규제는 종상향 수준으로 완화하고, 용도지역도 여건에 따라 변경이 가능하다. 예를 들어 2종 일반주거지역을 3종 일반주거지역이나 준주거지역 수준으로 상향하면 용적률 300%까지 적용 가능하며, 역세권 등 일부 지역은 최대 500%를 적용할 수 있다.

또한 특별정비구역을 국토계획법상 입지규제최소구역(향후 도시혁신구역)으로 지정해 완화 적용할 수 있고, 리모델링의 경우 세대수 추가 확보를 고려해 현행 15% 이내 증가보다 세대수를 늘리는 것이 허용된다.

이 교수는 계획수립의 기본방향으로, 우선 주민수요를 반영하는 정비정책을 수립해야 한다고 말했다. 공공주도의 기반시설 정비방안을 마련해 개발정비의 우선순위를 설정하고, 각종 도시차원의 기반시설의 노후화에 대비해 사업지구별 대규모 기반시설의 정비를 수도하는 신도시별 전담기구가 필요하다고 주장했다. 또한 시민 중심의 재건축이 이루어질 경우, 도시나 생활권 차원에서 지나치기 쉬운 공공기반시설의 정비가 제외될 가능성이 높아 공공기반시설은 공공에서 적극적인 지원정책을 마련해야 한다고 강조했다.

아울러 신도시별로 정비계획을 마련하는 등 신도시에 대한 재정비 마스터플랜을 마련하고, 이를 수립하는 과정에서 다양한 주민의 사업의지를 파악하고 반영하는 과정이 필요하며, 특히, 특별정비구역지정, 선도지구 등 신도시별 특성을 반영하는 다양한 요소를 포함해 실질적으로 주민에게 도움이 되는 재정비가 돼야 한다고 말했다.

신도시별 면밀한 분석을 통해 교육, 문화, 복지시설 등 생활권별 부족한 현황을 파악해 실질적인 혜택을 주는 정책적 배려가 필요하며, 장기적 로드맵을 수립해 단계적 재정비 계획을 유도해야 한다고 전했다.

최재영 싸이트플래닝 소장은 “리모델링시 정주여건 개선 및 세대수 증가를 위해 수평·수직·별동증축이 가능하며, 건축법에 따른 건축 적용 완화로 대지의 조경, 용적률, 대지 안의 공지 등 8개 항목에 대해 완화가 가능하다”며 리모델링 추진 사례를 공유했다.

최 소장에 따르면 재건축과 리모델링 비교시, 사업추진 가능 시기 및 건축기준 완화 사항, 공사비 단가 등에 대한 차이가 있다. 리모델링은 정비사업의 정책변화 및 규제 완화에 따라 사업의 실효성이 유동적인 특징이 있다.

최 소장은 “과도한 도시 과밀 및 주거환경 악화를 방지하기 위해 리모델링 계획 수립시 건축적용 완화에 대한 최소한의 가이드라인을 마련해 1기 신도시 재정비시 다양한 건축적용완화에 따른 경관관리방향이 제시돼야 하는 상황”이라며, “리모델링형 지구단위계획 수립을 통해 도시관리체계의 틀로 포용해 체계적·입체적으로 관리해야 한다. 건축적용완화시 단지 내부영향에 대해서는 완화 허용, 단지 외부영향에 대해서는 완화 불허를 원칙으로 각종 심의시 일관성을 유지해야 한다”고 전했다.

증축으로 조경면적 감소시 옥상, 벽면, 담장녹화 등의 계획을 수립하고, 공개공지 면적 감소시 공공보행통로, 열린 놀이터 등 공유시설 계획을 수립한다. 건축선을 지정해 공동주택에 접한 도로 현황을 파악 후 차량 통행을 고려해 계획을 수립하고, 증축으로 주민편의시설이 감소하는 등 주거환경의 질 저하가 없도록 건폐율을 계획한다. 용적률은 녹색건축, 지역친화, 기반시설 정비에 대한 인센티브제 도입 등 공공성 확보 방안을 마련하고, 대지안의 공지는 비상상황시 대피 가능하고 프라이버시 침해가 없도록 검토해야 한다. 인접 대지 및 건축물 등에 증축으로 인한 피해가 없도록 건축물 높이 적용완화를 제한하고, 증축으로 발생 가능한 문제점 검토 및 주민들과의 충분한 협의를 통해 채광확보 높이를 계획한다.

이어지는 토론은 류중석 중앙대 명예교수를 좌장으로 진행됐다.

주신하 서울여대 교수는 “30년이 된 도시를 ‘노후’도시라 규정하고, 개발을 유도하거나 활성화하는 측면에서 정책들의 초점이 맞춰지고 있는 것 같다. 도시가 30년이 되면 그제야 생기는 이미지가 있기 때문에 우선 도시가 가지고 있는 정체성을 파악하는 것이 더 중요하고, 유지해야 할 것과 정비할 것을 구분한 후에 계획을 추진하는 것이 중요하다”고 말했다. 1기 신도시에도 경관자원에 해당하는 것들이 있기 때문이다.

핵심인 특별정비구역과 관련해서는 “사업적으로 보면 주거단지 정비가 가장 중요하겠지만 집만 잘 만든다고 좋은 도시가 되는 것 아니듯 주거에 더해 도시의 기초체력에 해당하는 것들을 함께 검토해야 한다”고 강조했다.

김기홍 홍익대 교수(분당신도시 MP)는 “노후계획도시에서 기반시설 총량에 대한 부분이 미래도시기능의 방향성과 부합하는지 체크해 부족한 부분이 있다면 어떻게 확충해나갈 것인가에 대한 조사가 필요하다”고 전했다.

심경미 건축공간연구원 경관센터장은 “사업성이라는 논리로 계속 접근한다면 경관의 가치나 의미를 외면하는 것이 된다. 결국 경관은 공공에서 외면하지 않아야 하고, 최소한이더라도 정말 중요하고 정말 지켜야 하는 곳을 찾아야 한다. 실질적으로 경관을 위한 정책이 작동할 수 있도록 다양한 수단과 인센티브 등을 마련하고 있다”고 말했다.

임희지 서울연구원 선임연구위원은 “이제는 노후화에 대한 정비 요구가 단순하게 규제만 가지고는 해결되지 않기에 경관 전문가들의 역할이 필요하다. 앞으로는 정비를 하면서 여러 가지 사회적인 경제적인 수요들을 수용하면서 경관 관리보다는 경관을 창출하는 부분을 고민해야 한다”며 여러 시뮬레이션을 통해 검토하고 가이드라인으로 정리하는 것이 앞으로의 과제라고 전했다.

박현근 LH 공공도시정비처장은 “경관의 중요성은 누구나 인정한다. 따라서 1기 신도시 재정비시 컴팩트하게 개발하고, 토지의 다양성을 높이며 경관을 확보해야 할 것”이라고 말했다.

박기범 국토교통부 과장은 “가장 먼저 어떤 도시를 만들어갈지에 대한 미래상이 있어야 하며, 도시경관과 직결된 적정 블록의 규모가 필요하다. 슈퍼블록으로 갈수록 경관은 획일화될 수밖에 없기 때문”이라고 전했다.

아울러 “경관에 대한 프레임을 바꿔야 할 때이다. 경관을 어떤 관점에서 어떤 프레임으로 가야 될지에 대한 논의를 먼저 시작하고 거기에 따라서 틀이 만들어져야 좋은 도시가 만들어질 것”이라고 덧붙였다.